2018年9月至11月，海南省审计厅派出审计组，对五指山市、万宁市、昌江县、屯昌县和保亭县等5个市县学前教育行动计划政策落实情况进行了审计。

一、审计工作基本情况

本次审计围绕教育部、国家发改委、财政部、人力资源社会保障部实施第二期、第三期学前教育行动计划的意见以及《海南省第二期学前教育三年行动计划（2014-2016年）》、《海南省第三期学前教育行动计划（2017-2020年）》提出的系列目标任务，从责任落实、机制完善、项目推进、经费保障、目标完成等5个方面，核查市县政府和相关部门贯彻中央和地方政策措施情况，重点反映市县学前教育改革发展面临的难点问题，为建立健全学前教育管理体制，持续提升我省学前教育公共服务水平提供建议。

二、审计评价

审计结果表明，近年各市县政府认识到发展学前教育的重要性和紧迫性，以教育部等四部委和海南省第二期、第三期学前教育行动计划为指导，采取了多渠道加大经费投入、多途径培育幼师队伍、加快公办幼儿园建设、鼓励社会力量办学等措施，各地学前教育资源得到有效扩充，学前教育普及率逐步提高，公办幼儿园办园条件不断改善。但审计也发现部分地方还存在着学前教育统筹协调机制不健全、普惠性学前教育资源不足、合格师资严重短缺等问题，一定程度上制约着学前教育健康发展。

三、审计发现的主要问题

（一）未制定幼儿园布局总体规划和城镇小区配套幼儿园政策。

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》和教育部等四部委学前教育行动计划实施意见，提出各地应充分考虑经济社会发展状况、人口政策调整和城镇化进程的需要，优化幼儿园布局。但3个市县对此工作不够重视，未制定本区域幼儿园布局总体规划。5个市县均未按照我省第三期学前教育行动计划和《海南省人民政府关于加强新建住宅小区配套公共服务设施建设管理的意见》（琼府〔2017〕96号）的要求，研究出台本市县城镇小区配套幼儿园的规划、建设等具体政策，也未开展专项整治工作。

（二）未建立有效的学前教育统筹协调机制。

海南省第二期学前教育行动计划要求各市县政府加强统筹协调，建立政府牵头、有关部门参与的工作机制。海南省第三期学前教育行动计划强调，市县政府要把行动计划的实施列入政府工作的重要议事日程。但5个市县未能建设起政府主导、相关部门共同参与的统筹协调工作机制，发改委、规划委、编办、人社局、财政局、教育局、国土局、住建局等相关部门学前教育管理职责不明确，市县政府没有组织对行动计划落实情况的督导检查，未能形成推动学前教育高效、规范、有序发展的合力。由于缺乏联动工作机制，一些违法办学问题不能得到有效遏制，如：某市仍有24所未取得办学许可证的“黑园”，其中10所连续4年被市教育局下发停办通知书，因没有其他部门配合，仅市教育局一家难以实现治理效果。

（三）公益性和普惠性学前教育资源供给不足。

1.公益性和普惠性学前教育覆盖率较低。5个市县除五指山市以外，其他4个市县公办园数量占当地幼儿园总数不到40%，有2个市县公办幼儿园就读幼儿人数分别占本地在园幼儿总数的16.36%和19.78%，1个县公办和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占本地在园幼儿总数的比例为58.11%，与第三期行动计划目标值有一定差距（目标值分别为30%和80%）。

2.农村普惠性学前教育资源供应短缺。我省第二期学前教育行动计划提出了2015年公办乡镇中心幼儿园全覆盖的目标。但由于市县新建和改扩建公办幼儿园项目建设滞后，截至审计时，仍有个别市县未能实现这一目标。2014-2018年，5个市县计划新建和改扩建公办幼儿园37所，已完工23所，在建7所，未开工7所，其中未按原定计划时间开工和完工11所，占全部建设任务的30%。1个县有1个乡镇尚未建成公办中心幼儿园，2个市县5个农场移交地方后场部区尚未建设1所公办中心幼儿园，1个市3个常驻适龄幼儿1200人以上的乡镇没有计划建设第2所乡镇公办幼儿园，4个贫困村所在的行政村还没有公办幼儿园。

（四）学前教育软硬件建设滞后，部分公办幼儿园条件不达标。

一是师资力量短缺，教职工编制和实际在岗缺口较大，市县公办幼儿园普遍存在着未按设计规模和标准比例配足教职工情况。二是教育部门和用人单位对师资准入把关不严，不合格从业人员比例较大。三是部分公办园办学条件简陋，存在场地和园舍不达标，玩教具数量和品种配备不足，户外活动设备单一，安保设施不齐全，消防、卫生条件不合格，大班额现象突出等问题。

（五）学前教育经费投入保障机制不完善。

2014-2017年，5个市县各级财政性学前教育经费投入共计56,270.36万元，多数市县财政性学前教育经费投入总额未能实现逐年增长，占当地财政性教育经费的比例也没有明显提高。一些市县学前教育投入过度依赖中央和省级财政资金，本级政府没有形成稳定增长的财政预算保障机制。如：个别市县没有根据办园规模核定公办幼儿园年度正常运转经费预算，没有细化制定普惠性民办园的补助办法，本级财政也没有在改善普惠性民办园办园条件等方面给予经费支持。

（六）审计发现的其他违规问题。

本次审计对学前教育资金管理使用情况检查中也发现了个别县教育局挪用学前教育发展专项资金支付办公经费，以及个别普惠性幼儿园乱收费问题。

四、审计建议

（一）强化市县政府主体责任意识，完善统筹协调的工作机制。市县政府应深入贯彻《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，切实落实在学前教育规划、投入、教师队伍建设、监管等方面的主体责任，建立起各部门分工负责、齐抓共管的工作机制。

（二）切实做好学前教育资源摸底调查，进一步优化布局和办园结构。市县政府应将学前教育发展纳入当地经济和社会事业发展的总体规划之中,科学测算分析人口政策调整和城镇化趋势对学前教育需求的影响，统筹制定本地区幼儿园规划和配套政策，构建以普惠性资源为主体的办园体系。

（三）优化资源配置，确保学前教育资金有效供给。建议省财政部门在教育资金转移支付时应依据各市县的经济发展水平，确定学前教育经费在财政性教育经费中的具体比例，构建稳定的学前教育经费保障机制，加强普惠性学前教育的供给。

（四）大力加强学前教育师资队伍建设，进一步提升学前教育质量。各市县要认真研究解决目前公办幼儿园教师编制不足的问题，探索办园模式创新，通过政府购买服务方式解决人员编制不足问题，配齐幼儿园教职工。省教育主管部门要严格教师队伍准入制度，着力加强学前教育师资职业培训，提高教师队伍整体素质。

    截至2019年6月，以上审计查出的问题，昌江县、屯昌县和保亭县已按审计报告对存在的问题进行整改，省审计厅将继续跟踪督促被审计单位落实整改。