1案例背景

近年来,我国就业形势严峻,结构性、周期性的失业问题也日益凸显,就业问题被称为社会稳定的“压舱石”,如何解决失业问题被推至风口浪尖。失业保险制度作为稳就业的重要保障,在党的十九大报告中被多次强调,与之相对应的“城镇调查失业率”在2018年政府审计报告中提及并划入预期目标,以期能更广泛、更精准、更及时地反映失业现状。我国的失业保险制度是伴随国有企业改革和经济变革逐步建立发展的,1986年,我国的失业保险制度诞生,历经了30多年的发展,各项具体条例已逐渐完善,在稳就业方面也起到了不可忽视的作用,但是由于我国各个地区社保情况参差不齐,其中也有部分条例与现状有所出入,有些情况尚未被法规覆盖到,正在进行修订完善。此次审计工作主要审查各项失业保险政策贯彻落实情况,以及就业补助资金和失业保险基金的使用和结余情况,以期通过审计提高失业保险基金使用绩效。

2审计重点内容

2.1失业保险基金使用情况。

一是不符合条件人员领取失业保险待遇的问题。例如退休人员领取失业保险金、在职人员领取失业保险金、重复享受技能提升补贴和职业技能鉴定补贴等。二是违规扩大范围、挤占挪用失业保险基金的问题。

2.2失业保险基金保障情况。

分析领金人员数据,与参保人员和登记失业人员数据比对,反映受益人群偏少、大量失业人员因领金条件苛刻得不到保障的问题,以及保障水平偏低、保障不到位等影响失业人员基本生活的问题。

2.3减税降费情况。

2018年,人社部和财政部印发《关于继续阶段性降低失业保险费率的通知》(人社部发〔201825),将阶段性降低失业保险费率至1%的政策继续执行至2019430日。按照国务院要求,接下来时间覆盖面会进一步延长,以期减轻企业负担。

2.4 稳岗补贴政策执行落实情况。

不符合条件企业违规领取稳岗补贴,特殊企业稳岗补贴发放比例执行情况,稳岗补贴发放覆盖面情况,企业领取稳岗补贴后使用情况与裁员情况。

3审计思路

本次审计主要采取大数据审计,在数据分析比对找出疑点的基础上,进一步分析落实。

4审计过程与发现

4.1审前调查。

2018年,X市失业保险基金收入10亿余元,其中失业保险费收入占比85%以上,失业保险基金支出类别主要涉及失业保险金支出、医疗补助支出、稳定岗位补贴支出等方面,支出排名前三的类别分别是失业保险金支出、稳定岗位补贴支出与农民合同制工人一次性生活补助支出。审计人员学习大量相关法规对现行就业制度与失业制度有初步了解,与人社局相关人员进行座谈,了解现行运行情况,构建一个大体框架,在这个大框架里思考可能有哪些疑点,针对这些疑点需要做什么,怎么做这个点,可能会遇到什么样情况,有没有可以替代的备选方案,再进一步运用大数据技术分析对应的思路是否可行。

4.2建立数据分析模型。

由于项目时间紧张而覆盖面广,审计组决定采用数据式审计方法为主,导出失业保险基金发放明细表,通过交叉对比失业保险申领、工商登记等数据,初步判断审计思路中疑点是否存在。

4.2.1在职人员领取失业保险金。

模型一:利用医疗保险数据比对分析。

根据《失业保险条例》,申领失业保险金前提为非本人意愿中断就业,已与用人单位解除劳动合同或被用人单位辞职,在这种情况下,用人单位不可能为失业人员缴纳医疗保险。可以通过失业保险基金发放表与医疗保险相关数据,查询申请人是否有领取失业保险金与医疗保险缴存同时存在的情况。模型二:利用个人所得税数据比对分析。根据《失业保险条例》,失业保险金申领人员必须为失业状态,该时间段内不具备工资收入,与之对应的个税纳税信息也不应存在。关联分析失业保险基金发放表与个人所得税相关信息,查询申请人是否有领取失业保险金与个人所得税缴存同时存在的情况。经过进一步延伸审计发现,在职人员领取失业保险金主要分为三种情况:失业人员再就业后,用人单位仅缴纳三险一金,未参保失业保险,仅从失业保险数据系统中无法获取其再就业信息;失业人员申请时,经办机构人员身份证号码输入时出现差错;申领人员在本地无医保与个税缴纳信息,而跨省外地有相关医疗保险缴纳数据,由于金保系统各个省份未联网,本地经办机构无法获取其就业信息。

4.2.2稳岗补贴政策效果不明显。

第一,稳岗补贴发放覆盖面窄。稳岗补贴企业申领条件为正常经营足额缴纳失业保险金同时裁员率低于城镇登记失业率。审计人员在足额缴纳失业保险金企业名单中,通过企业编号关联,对比得出符合条件企业明细,与实际发放企业名单进行比对分析。审计发现,2018年,X市共有6万余家企业符合稳岗补贴申领条件,但由于政策宣传不到位等原因,仅有1.7万余家企业领取补贴,占比仅为28%,仍有4.5万余家企业的稳岗补贴未能发放,涉及金额约为5000万元。第二,企业减员严重仍领取稳岗补贴。由于稳岗补贴属于事后补贴,具有一定奖励性质,即2018年度领取稳岗补贴的企业,需满足条件为2017年足额缴纳失业保险并裁员率低于2017年度城镇登记失业率,但部分企业以员工辞职、违反公司规定等为由大批量减员后仍获得稳岗补贴。审计人员对比2018年度领取稳岗补贴企业名单与其减员率数据,发现领取稳岗补贴的企业中,当年减员率高于X2018年城镇登记失业率的已领取稳岗补贴企业数占比超过1/5,占稳岗补贴总领取金额的1/6

5审计建议

全面落实主体责任,确保就业政策贯彻落实到位。坚决把稳就业摆在突出位置,积极宣传社保政策,进一步强化政府在落实就业政策中的主体责任,提高稳岗补贴政策的落实效果,强化对社保数据一次录入的审核和把关,定期二次稽核相关数据,确保其真实准确。加强就业补助资金管理,确保资金使用安全、有效、精准。X市人民政府应进一步细化就业补助资金管理条例,使其能覆盖失业保险基金的使用,避免出现经办机构钻法规空子而挪用基金的情况;强化失业保险基金申领人的信息审核,多方来源比对其信息真实性,避免资金落入不符合条件人员手中。加强失业保险基金管理,确保基金充分发挥效益。X市人民政府应将失业人口与失业保险基金管理列入重点项目,依据相关法规条例合理建立失业预警制度,以期达到稳就业效果。督促相关就业主管部门追回多发放的失业保险金,并加强各部门、地区和险种之间的数据共享,严格审批,切实保障基金安全;严格执行财务制度与相关法规条例,及时将利息收入上缴财政专户;与公安、司法等部门合作建立失业人员信息共享机制,确保基金发放及时、准确。

6失业保险基金审计相关思考

6.1失业保险自身局限性。

当前失业保险的给付机制和缴费机制还不够健全,缺乏对失业人员再就业的激励因素,不利于加强失业人员努力寻找工作的动力。我国失业保险待遇只受缴费年限长短的影响,并不受到缴费基数的影响,缴费时间与领取失业保险金成正比,即失业者原先的工资高低与消费水平并没有被考虑到。再加上我国失业保险金发放方式以每月固定标准式发放与一次性支付为主,与相关人员的就业时长和失业时长没有直接关联,并没有起到激励失业人员再就业的作用,也容易导致“隐性就业”现象。我国选择只缴纳三险一金的企业数量庞大,而失业保险金并不被包括在其中,存在部分就业人员自行缴纳或找一个企业挂名代缴的情况,这在现行金保系统中无法鉴定,更为棘手的是,只缴纳三险一金的职工在金保系统中并没有失业保险缴存情况,有些地方金保系统联网程度较低,无法横向比对失业保险金申领人的医保养老等数据,仅依据失业保险的缴纳情况无法判断其是否就业。基金结余过多,使用效率低,不仅会增加管理运营的成本和风险,也会影响人们对制度的信任和参保积极性,更会对促进就业功能的发挥造成阻碍。需要进一步提高基金的使用效率,根据实际情况合理地确定失业保险基金收支的比例,逐渐扩大促进和稳定就业政策的受惠面。审计发现,2018年年末,X市本级失业保险基金财政专户账面结余十余亿元,是2018年调剂总支出的三倍有余,基金沉淀资金较多。我国的《失业保险条例》中,促进就业的具体项目目前只包含职业介绍和职业培训两方面,存在较多的空白区未被覆盖到,应该提高失业保险的立法层次,在最高法规中增加失业保险促进就业的具体实现路径,使促进就业的相关法律法规更有系统性,从而强调失业保险对于激励和促进再就业的作用,为地方制定和执行政策树立明确导向。

6.2改进审计方式。

失业保险基金审计涉及时间维度长、资金覆盖面广、相关政策多,为提高效率,需要运用计算机审计软件进行分析,这就离不开基础数据。社保经办部门掌握数据有限,可以借助公安、工商、民政等部门的力量,强化与上述部门的数据信息共享,横向比对相关信息。在日常经办工作中强化数据信息意识,对失业保险基金管理涉及部门拥有的相关电子数据进行采集录入,尝试结合相关统计分析软件,定期进行分析与自查。

6.3结合地区实际情况建立多维度审计评价指标。

毫无疑问,收入与支出的高低并不能代表失业保险基金的运行情况,某地区失业保险基金效益发挥情况与该地区自身情况具有很大的关联,《失业保险条例》在各地的贯彻落实程度不同,且各地区根据自身情况制定基层相关执行法规,因此难以制定出一套教科书式的指标来度量失业保险基金的运行情况,可以从失业保险政策覆盖范围、稳岗补贴效果、失业人员信息共享机制建立情况与技能提升补贴政策作用效果等方面入手,结合地区特点和经济发展水平,多维度评价失业保险基金运行情况。

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