上下联动　审水有方

某省水利厅厅长自然资源资产离任审计案例

S省北襟黄河、南带长江，河流众多，水量丰沛，水利设施遍布。为保障S省碧水长流、水利常兴，省审计厅自然资源与生态环境审计处（以下简称“资环处”）组织全省审计机关开展对省、市、县水利部门的主要领导干部自然资源资产离任（任中）审计，以水为引、扼水之要，聚焦部门职能职责，着力为领导干部“精准画像”。

全面调查，重点切入，紧盯职责确定审计方向

与地方党政主要领导干部的“统揽全局”不同，部门领导干部大多更注重主管业务领域的“精耕细作”。正因如此，资环处从S省的水资源总体状况着手，做深做实审前调查，对应确定审计重点。经查阅资料、汇总数据和交流座谈，审计人员总结出S省水资源的五大特点：一是河流众多，省内自西向东分布有十大河流，流域面积在一百平方公里以上的河流千余条；二是位置独特，系长江黄河上游关键的水源涵养地、国家重要湿地生态功能区；三是水电丰沛，省内水能理论蕴藏量、年发电量，均位居全国前列；四是水利设施完备，全省累计建成各类水利工程百万处，堤防七千多公里，水库七千余座，形成蓄引水能力超过三百亿立方米，有效灌溉面积数千万亩；五是水资源分布不均，一方面全省水资源总量数千亿立方米，人均水资源量高于全国平均水平，另一方面水资源的地区差异和季节波动巨大，丰水与缺水同在，干旱与洪涝并存。

基于以上特点，资环处再结合水利部门“三定”方案确定的主要职能职责，很快拟定了五个主攻方向：一是落实中央和省重大水利政策，制订本级水利战略规划及执行情况，了解被审计领导干部在任期内推动本级水利发展的总体思路、战略部署及具体抓手；二是水资源调配、管理与保护及用水节水等工作推进情况，收集分析当地水文水资源监测数据，了解本地水资源总量及时间、空间分布情况和调配管理模式；三是水利扶贫及农村水利工作推进情况，收集水利扶贫、农村饮水安全及巩固提升等目标任务和措施清单，聚焦农村饮水安全行动、水利扶贫行动方案落实；四是洪涝灾害和水土流失的防治情况，收集近年当地旱涝灾情和损失数据，聚焦山洪灾害治理项目任务推进；五是重大水利工程建设管理及重要水域岸线治理开发情况，收集上级下达、本级安排的重点水利设施建设项目及资金清单，聚焦重大水利工程建设和跨区域水利工程统筹协调。

与此同时，针对部门层级类型和地区资源禀赋，资环处采取“有的放矢”“对症下药”的策略。在水利厅层面，重点关注“五横六纵”等“大手笔”工程推进情况；在市县局层面，紧盯病险水库加固修复、灌区水利配套设施建设等“神经末梢”。在人口密集产业发达的城市化地区，切入人水矛盾，检查水资源刚性约束制度的落实情况；在资源环境本底优良的重点生态功能区，秉持“生态优先”理念，聚焦砂石无序开采、侵占河湖岸线等乱象。

上下联动，多点开花，统筹兼顾推进现场实施

一是统筹布局上下联动市县。资环处除直接对水利厅厅长开展审计之外，同步组织6个市（州）、39个县（区）审计局对同级水利局局长实施审计。在市一级的布局上，所选6个市（州）位于省内五大经济区，在其所处地理单元内均具有鲜明代表性；在县一级的选择上，则涉及省内21个市（州），包含城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等各种功能定位，力求对象全面、类型多元。

二是统一安排上下联动专题。为保证数据口径一致、审计标准统一，资环处在现场审计开始阶段即编制并向各市县审计组和同级水利部门下发《小型病险水库除险加固及维修养护项目审计情况表》《山洪灾害防治项目审计情况表》《水土保持项目调查表》《中小河流政府投资项目汇总表》《农村饮水工程建设情况表》《灌区续建配套和节水改造项目调查表》6张审计调查表，围绕相关共管资金的管理使用和绩效，重点检查6类重点水利工作落实情况；同时依托水利部门省级渠道，向62个新建的重大水利工程项目单位下发《大中型水利工程建设项目情况调查表》，从业主单位视角了解各地重点水利建设项目实施推进情况。

三是同步推进上下联动进度。对水利厅厅长的审计于当年6月进场试审后，资环处迅速总结经验、编制动态，组织各审计组于7月统一进场、全面铺开；审计期间，通过线上汇总和现场督导方式对各审计组进行业务指导和质量控制，做到“周调度”“月统筹”；9月收取各审计组调查报表、取证记录并复核把关；10月汇总整理各审计组出具的审计意见并编制综合报告。

直击弊端，堵点疏通，推动制度层面整改优化

得益于上下联动的高效实施方式，本次审计不仅在既定时间内完成了对水利部门1名水利厅厅长、45名市县局长自然资源资产管理方面履职情况的综合“体检”和整体“画像”（其中有6名领导干部的总体评价仅为“一般”），还揭示了S省在水资源开发利用、水生态保护修复等方面存在的一系列重大典型问题。

一是未严格执行水资源刚性约束制度。水利厅下属事业单位对所辖灌区用水大户取水情况监管缺位，约80%为无证取水，过半用水户未安装取水计量设施，部分用水户两年间超计划取水量达数亿立方米，未按规定收取河道内生态环境用水费上亿元；一些市县所辖灌区用水户均未安装取水计量设施，导致用水总量脱离监管、水费无从计算；个别县甚至未向所辖灌区用水户下达取水计划，导致取水乱象频发。

二是重大水利工程项目推进缓慢。水利厅主导的某项水利大提升行动资金总概算上千亿元，但由于组织管理或资金不到位，过半数子项目未能按时完工，个别子项目甚至停工三年，水利枢纽作用难以发挥；同时，由于水利厅出台与上级部委规定不符的工程验收管理办法且长期未予以协调推进，全省水文建设工程“久拖不验”成为常态，导致大量财政资金结存。

三是水土保持补偿费督促征收工作不到位。由于水利部门与发展改革、住房和城乡建设、交通等部门未建立信息共享机制，对项目业主单位督导检查不到位，应编报未编报水土保持方案、应征未征水土保持费现象在全省较为普遍。如近三年水利厅批复的省级开发建设项目中，就有三分之一应征未征水土保持补偿费，涉及金额两亿多元；个别市县局明知项目未批先建，却一再放任业主单位欠缴水土保持补偿费。

针对上述问题，资环处编写若干信息专报，得到省委省政府领导多次肯定性批示，也促进了水利部门从制度机制上开展全面整改。审计意见送达后六个月内，水利厅牵头制发了《对Q灌区内无证取水问题进行整改的通知》《关于进一步加强水资源论证工作的通知》，在严抓无证取水整改的同时简化水资源论证程序、优化水资源调度，解决了灌区用水户取水许可“办证难”的问题；印发了《政府投资水利工程建设管理工作操作指南（试行）》《深化水利工程建设改革稳步推行水利建设项目工程总承包指导意见（试行）》，进一步明确省市县三级监管职责，压实了地方主体责任，为水利工程顺利建设推进提供制度保障；与省市县相关部门对接建立信息传递共享机制，将全省重点项目纳入水土保持“两单”信用监管，追缴入库水土保持补偿费数亿元。

案例总结

“工欲善其事，必先利其器”。在全省水利部门领导干部自然资源资产离任（任中）审计的实践中，上下联动便是审计人员的“杀手锏”，在提升审计质效上起到关键作用。审前阶段，资环处与各级审计机关打破信息壁垒，广泛收集省市县水资源管理数据资料，精准把握不同地区、不同层级的实际情况，为制定科学合理的审计实施方案奠定坚实基础；审中阶段，上下行动协调统一，及时掌握全局动态，“周调度”“月统筹”保障了审计工作的高效推进；审后阶段，在分类汇总问题的基础上，从全省水资源管理的整体格局出发，深入剖析问题根源，注重挖掘表象背后的体制机制缺陷，有力推动了水利部门从制度层面举一反三、全面整改，实现了“审计一处、规范一片”的良好效果。（作者：张忠 骆易）