优秀项目

雾里寻踪揭开补充耕地项目的层层面纱

——某省16市县耕地占补平衡项目资金专项审计调查案例

耕地是我国最为宝贵的资源，保护耕地是“国之大者”，事关粮食安全和民生福祉。党的十八大以来，党中央高度重视耕地保护工作。习近平总书记多次强调，要像保护大熊猫那样保护耕地。耕地占补平衡是耕地保护的一项重要制度，是指非农建设占用多少耕地，就要补充多少数量和质量相当的耕地，以达到耕地面积不减少的目的。为扎实推进耕地占补平衡政策落实，守护珍贵的黑土地资源，2023年8月，T省审计厅组织开展了16市县耕地占补平衡项目资金专项审计调查，审计关注了18个项目，项目决算总投资7.43亿元，移交移送重大违纪违法问题线索39件，推动相关部门出台和修订制度18项。该项目荣获2024年全国审计机关优秀审计项目三等奖。

精心组织，系统部署谋布局

T省审计厅高度重视耕地占补平衡项目资金专项审计调查，把开展此项审计工作作为首要任务部署研究，紧扣深入贯彻习近平总书记关于耕地保护和粮食安全的重要论述精神和视察T省的重要讲话及指示批示精神，提高政治站位。按照省委、省政府的工作要求，建立主要领导负总责、分管领导具体抓、相关处室负责实施的工作机制，成立工作专班。工作专班下设综合组和审计小组，综合组主要负责牵头抓总、数据分析、定期总结，审计小组主要负责实地核查、寻找线索。审计厅加大工作投入，抽调精干力量，安排70余人分成16个审计小组，同步对相关市县开展审计，为开展审计调查工作提供坚强有力保障。审计期间，厅领导多次召开专题会议调度听取项目进展，集体研究审计调查发现的重大问题线索，解决工作困难并寻找突破方向，及时掌握工作动态，有的放矢推进审计工作。

增量谜团，问题表象初显露

T省属农业大省，是我国重要的商品粮基地核心区域，全省耕地具有总量面积大、人均耕地多、耕地质量优、分布相对集中的核心特点，近一半以上的县（区）位于典型黑土区域内。综合组通过调取自然资源部门历年耕地保有量、后备耕地资源规模、补充耕地项目数量和入库新增指标情况发现，在经过连续多年高标准农田和黑土地保护治理，以及实施补充耕地项目等多重因素叠加下，条件较好、具备耕种条件的地块已基本被开发为成熟耕地，全省耕地后备资源大幅减少，可供进行补充耕地的未利用地、废弃地越来越少，仅有西部部分市县还拥有盐碱地资源待开发治理。与之形成鲜明反差的是，自2019年以来，T省入库耕地占补平衡项目连年增加，新增耕地指标数量面积呈现大幅增加的趋势，从地理分布上看东中西部各县区均有涉及，这显然与可供补充耕地面积减少的现状不符。“为什么会产生可供补充耕地面积逐年减少，入库项目数量面积却连年增加的情况？会不会存在违规占用林地草地开垦耕地或者直接使用耕地造耕地的情况？”综合组在审前碰头会上组织了一场集中思维碰撞，成员们纷纷表达想法意见。经过热烈讨论，大家一致认为，补充耕地数量上的疑点可能是本次耕地占补平衡项目资金专项审计调查的一个突破口，必须牢牢抓住补充耕地项目的真实性这个牛鼻子，围绕项目招投标、工程成本、项目资金管理和指标交易分成等方面查深查透。

层层追查，虚构项目渐浮现

通过先期的摸底排查，综合组总结了T省各市县耕地占补平衡项目的特点，将全部项目按照投资主体分成社会资本投资项目和政府投资项目两个大类。其中社会资本投资项目规模较大、形成入库指标较多，因此选取6县8个社会资本投资项目作为重点先期开展试审工作，后续将试审经验推广到16市县18个项目。对C县某补充耕地项目开展审计的审计小组进点后，C县土地整治中心向审计小组提供了大量项目相关的立项、招投标、勘察设计、施工监理记录和验收结算文件等资料。这些资料纷繁复杂，乍一看内容全面，该履行的程序、佐证资料、会议纪要都很齐全，这让审计小组一时感觉无从下手，如果逐个翻阅资料，不仅费时费力，而且效果还很一般。如何从这么庞杂的资料中找到想要的线索，成为摆在主审面前的一道难题。

审计小组组长经验丰富，要求主审先摸清整个项目建设流程，梳理各项决策的执行过程，看看有没有哪些不合常理的地方，再讨论下一步工作方向。功夫不负有心人，一名审计小组成员很快发现，根据C县土地整治中心提供的资料，C县耕地占补平衡项目立项时间为2019年3月，而项目开工建设、竣工验收、指标入库的时间均为2021年5月至7月。这诡异的时间节点让审计人员立刻产生了疑问，为什么项目这么早立项却一直不开工建设？项目立项之后究竟发生了什么？带着这些疑问，审计组找来了C县土地整治中心的负责人说明情况。

C县土地整治中心主任对此解释说，项目立项的时间虽早，但由于补充耕地项目地块小而散，原设计方案中部分地块不符合实际情况应进行调整，在地块选择上花费时间较长，耽误了项目开工进度。审计组在一堆资料中找到了两份设计单位提供的测绘记录，一份显示时间为2019年2月，另一份为2020年11月。审计小组对比两份记录中的地块，确实发现有很多地块的位置发生了变化。但是这看似滴水不漏的说法很快就遭到了审计小组的质疑。通过比对最终设计方案实施地块和国土“三调”数据，审计发现在C县实施补充耕地项目的171个地块中，有162个地块在国土“三调”数据上已显示为耕地，占整体补充耕地项目面积的91%。2021年施工的项目，怎么会在2019年12月的国土“三调”数据上显示这么多已存在耕地的地块？会不会是在“耕地上造耕地”？审计小组马上集中研究，立刻查询该项目中标施工单位A建筑公司的性质，发现其法人竟是该项目组织招标的B公司（C县国有企业）的员工。

审计小组又深入对A建筑公司近几年的财务报表情况进行分析，发现其自有资金规模远远不够开展近亿元的补充耕地项目，同时近年来A建筑公司和B公司也未以开展补充耕地项目名义进行过银行贷款。项目建设的资金从哪来？审计小组对该项目的真实性愈加产生怀疑。通过翻阅A建筑公司财务资料，发现B公司未按照合同约定付款，而是在与A建筑公司签订合同后就向其支付了一笔工程款，A建筑公司使用该笔资金向Z公司支付了有机肥采购款和土地旋耕的劳务费，Z公司则向A建筑公司开具了有机肥采购和劳务费发票。通过对Z公司查询后发现，Z公司为A建筑公司的子公司，其成立时间就在B公司与A建筑公司签订工程合同的前一天，而在审计期间该公司已经处于注销状态。审计组又调取Z公司相关凭证后发现，A建筑公司向其支付的有机肥采购款、劳务费等，除去相关税费外，全部通过偿还往来款的方式还给了B公司，构成了资金回流。审计组第一时间对相关证据进行取证，并联系C县土地整治中心主任询问具体情况。

在审计组摆出的众多事实证据面前，C县土地整治中心主任不敢再起糊弄的心思，一五一十地将事情的前因后果进行解释。原来，C县为了增加地方财政收入，经项目设计单位H规划设计有限公司“指路”，利用国土“二调”数据中显示为未利用地但在国土“三调”数据中已变更为耕地的部分地块，于2020年12月虚构该耕地占补平衡项目。在2021年8月自然资源部耕保司已明确出台进一步规范补充耕地项目报备入库有关程序的情况下，为使该项目规避国家规定，核准入库并能用于占补平衡指标，人为将项目立项时间提前，同步调整部分合同、施工日志、监理日志时间，此外还虚构了一份测绘记录以作备查。C县指定B公司完善项目流程，B公司通过A建筑公司成立Z公司，让A建筑公司中标该项目，B公司提供的项目资金经A建筑公司转到Z公司，再回流到B公司，形成资金空转。A建筑公司实际并未实施补充耕地项目，而是虚构了增施有机肥、土地旋耕等工程，还虚假编制项目竣工决算书。由于入库指标均已冻结，目前尚未进行交易，C县增加财政收入的计划也成了一场镜花水月的梦。

无论被审计单位怎么玩弄偷梁换柱的把戏，在审计组扎实的审计取证和强大的审计震慑面前，纸终究是包不住火的。审计组根据C县提供的线索，进一步查实了H规划设计公司存在配合虚假立项编制虚假设计、未实地测绘等违规设计问题。

数据比对，真假合同现真容

在项目工程成本核实方面，综合组运用数据分析手段将18个耕地占补平衡项目横向比较，分析项目建设的主要内容和土地平整、灌溉排水、田间道路以及农田防护等各分项工程成本，整体勾勒项目轮廓，排查问题疑点，为高质量审计提供了有力的技术支撑。综合组分析发现，这18个耕地占补平衡项目支出成本最大的分项工程是有机肥采购与施撒工程。按照国家土地整治项目设计规范，补充耕地项目主要建设内容应当为土地平整、灌溉排水、田间道路以及农田防护等各项工程，有机肥采购与施撒不属于上述任何一项工程。审计组将全部项目的有机肥采购与施撒工程合并统计发现，该项工程合计投资额占项目总决算金额近50%。分项来看，部分项目的有机肥采购与施撒工程支出甚至占到整体工程支出的80%以上。上述项目有机肥采购与施撒工程成本这么高是否科学？这些资金投入真的用在项目实施上了吗？综合组通过下发审计动态的方式，要求各审计小组深入核实。

对Q县某补充耕地项目情况实施审计的审计小组进驻后，Q县自然资源局局长兴致勃勃地向审计小组介绍本地开展补充耕地项目的经验做法。他反复强调运用社会资本投资建设补充耕地项目的模式，既经济又高效。政府仅承担项目监督责任，与社会资本方和施工方联合体签订合同，社会资本方既投入资金又实施建设，待项目建成后由政府统一验收监管入库，最后依据新增指标交易的金额按比例得到奖补资金分成。在这个运作模式下，政府部门得到了交易指标，社会资本得到了资金收益，是个两全其美的好事。

审计小组通过翻阅财务账簿和相关凭证，进行了系统研究。Q县有机肥采购与施撒工程成本占到整体工程成本的70%，且社会资本方J公司和施工单位W公司联合体已获取指标交易分成5200万元。审计小组分析，虽然有机肥采购与施撒是提升耕地等级的一种有效手段，但这一工程应当建立在严格的耕地有机质含量检测和施肥后地力评估的基础上进行的，而Q县在项目涉及的22个乡镇203个村共3500个地块中，未对全部地块进行检测，仅抽取45个村的45个地块进行检测，地块抽检率仅为1.29%。据地方政府聘请的第三方检测机构出具的检测报告显示，45个地块中有31个地块土壤有机质含量值未达到项目设计报告中要求的土壤有机质含量目标值，占比69%。有机肥采购与施撒工程投入这么大，效果却这么差，根据这一情况审计小组判断，两家公司极有可能通过虚构有机肥施撒量的方式，做大工程成本，从而骗取指标交易分成款。带着这个疑点，审计小组仔细分析了J公司和W公司的工程成本支出和奖补资金流向，将其作为判断工程成本真实性的一项重要依据。

审计小组初步选定项目社会资本方、中标施工单位等项目直接关联方的11个银行账户，分析单位性质、采购流程、资金流向和支付轨迹，还原完整交易链条，分析相关人员之间的资金往来关系，力求审深审透，深挖资金流向“最后一公里”。

一是分析交易对象疑点。Q县共有8家补充耕地项目有机肥供应商，其中5家为Q县本地企业，3家供应商位于距施工地点300公里外的G县。而J公司支付给这3家供应商的有机肥采购款占总采购款的75%。进一步延伸查阅这3家供应商的合同签订、工商登记等情况发现，这3家供应商的有机肥采购价格比上述5家本地供应商的供肥价格每吨高出1至3倍，成本畸高；3家供应商的注册地非常接近，为G县同一个小区的不同门市；同时，3家供应商的登记法人代表在J公司向5个本地供应商开具的有机肥到货凭证上作为验收人签过字。二是分析支付用途疑点。审计小组发现，3家供应商的工商登记经营范围均不具备有机肥生产的相关资质，后续追踪账户资金流向发现：一家供应商在收到一笔875万元的有机肥采购款项数日后，即将资金提现并注销了公司；一家供应商在收到资金后以购买有机肥的名义向农村个体户甚至个人转账资金；一家供应商在收到有机肥采购款项后，并未用于采购有机肥，而是用于偿还账款、购买其他建筑材料等与补充耕地项目无关的经济活动。三是分析资金关联疑点。审计小组综合3家供应商法人代表杨某、常某、刘某和J公司法人代表常某账户资金流向发现，3家供应商收到1200万元购肥资金后，通过不同形式向J公司法人代表常某转回资金1000万元，常某又将该笔资金以追加投资的方式继续投入Q县耕地占补平衡项目，做大工程成本，印证了审计小组的判断。

除了有机肥采购款外，审计小组还发现，J公司指使W公司虚构有机肥施撒劳务合同。2020年10月，W公司在与22个乡镇的66名个体户签订有机肥施撒劳务合同的情况下，又重复与迟某等3名个人签订同一工程合同，将总工程价款由280万元提高到800万元。经调查，迟某等3人为J公司员工，3人收到资金后，向J公司法定代表人常某转账515万元，形成资金回流。

审计小组汇总全部情况发现，Q县耕地占补平衡项目社会资本方J公司与施工方W公司联合体在仅支出1000余万元的情况下，通过虚构多笔有机肥采购交易及有机肥施撒工程，形成资金空转增加有机肥采购成本和施撒工程劳务成本，骗取政府奖补资金5200余万元。经审计小组测算，若继续履行合作协议，在新增指标全部交易完成的情况下，该社会资本方能够取得近亿元的收益。审计指出问题后，Q县紧急启动调查程序，终止与J公司、W公司签订的合作协议，并组织对J公司和W公司开展的本地区其他补充耕地项目进行系统排查，追回J公司和W公司骗取的奖补资金。

强化协同，审计成果精运用

T省审计厅秉承“精品项目，质量为先”，坚持以研究型审计贯穿审计工作全过程，充分依据各市县项目特点，找准破题“小切口”，做好纵深“大文章”。综合组和各审计小组采取现场踏查、查阅账本、核对票据等方式，逐项核实问题疑点，全面摸清市县耕地占补平衡项目资金管理使用情况。审计调查项目单位160个，与相关人员谈话253人次，实地踏查地块386块，走访农户241户，揭示了项目虚假立项、串通投标、项目成本不实、弄虚作假、套取骗取资金等重大违纪违法问题，成效明显。

一是服务决策、提供有效参考。T省审计厅持续在审计成果提炼上进行深入研究和系统总结，向省委、省政府报送审计信息5篇，均得到省领导的肯定性批示，查处违规违法问题金额4.01亿元，举一反三推动自然资源部门对已入库补充耕地项目进行系统核查。省政府4次召开专题会议研究推进审计发现问题整改，充分发挥了审计在党和国家监督体系中的重要作用。

二是强化各类监督贯通协同。对虚假招标、虚构交易、虚开发票、套取项目资金等涉嫌违纪违法的重大问题线索，移送纪检监察、公安、自然资源部门和相关地方政府进一步调查处理。省纪委监委对移交的问题线索进行核实后，对17名相关责任人进行立案审查调查并给予相应处分；省公安厅组织各涉事市县公安部门对涉嫌串通投标违法犯罪的15名相关责任人依法采取强制措施；省自然资源厅和相关市县政府对涉事企业做出罚款、限制域内从业、纳入“黑名单”等处罚。

三是推动举一反三完善机制。坚持实事求是，客观分析了耕地占补平衡项目资金管理存在的问题，围绕项目管理、制度规范、指标交易方式三个方面提出审计建议。依据审计提出的建议，相关部门组织开展全面清查，分类整治整改，补短板强弱项，完善制度机制，切实规范补充耕地、指标入库、指标调剂等工作，做到常治长效。对已立项的所有补充耕地项目进行全面清查，将清查发现问题一并纳入耕地占补平衡专项整治，统筹推进整改；进一步优化补充耕地项目管理，各级自然资源部门出台和修订制度18项，对项目立项、验收、核定等关键环节进行全流程规范，严格新增耕地审核管控。省政府办公厅制定《关于引导和规范社会资本参与耕地后备资源开发利用的意见》，明确要求严禁签订为投资主体提供收益分成等内容的合同或协议，奖补资金不与指标交易收入挂钩，切实防范政府债务风险。

案例总结

良田沃土是粮食安全的根基，耕地保护是关乎国计民生的“国之大者”。本案例中，审计人员着眼黑土地保护这一关键要求，聚焦占补平衡政策落实的关键环节，以“政治—政策—项目—资金”为主线，深入开展对补充耕地项目资金情况的审计调查，穿透虚假项目的层层伪装，揭示了在耕地保护名义下的违规操作与资金风险，充分彰显了审计人员守护耕地红线、护航政策落地的责任担当。

审计实施期间，审计人员始终将研究型审计贯穿全过程，注重研究党中央关于耕地保护和占补平衡的决策部署，在吃透政策意图、把握战略定位上下功夫；注重研究补充耕地项目特点，深入研究项目招投标、设计、实施、验收入库、指标交易等全流程全环节，紧盯耕地后备资源减少与入库项目递增的矛盾点，找准审计突破口；注重研究问题背后的制度漏洞和利益链条，深挖问题背后的体制机制原因，揭示国有资源和国家资金损失浪费风险，提出可批示、能落实的审计建议，确保将问题查准、查深、查透。

本案例中，审计人员通过运用数据分析手段，结合现场核查、问询谈话等方式，形成了高质量的审计成果，及时向省委、省政府报送要情信息，有效遏制了耕地占补平衡领域的虚假乱象，防范了财政资金流失与耕地数量失真的巨大风险，既守住了黑土地这一宝贵的资源，又推动完善了耕地保护长效机制，为统筹推进生态保护与经济发展提供了坚强保障。