（2018年7月31日公告）

根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2018年4月9日至5月18日，海南省审计厅组织对18个市县（不含三沙市，下同）2017年度政府预算执行情况进行审计，审计重点为预算执行总体情况、财政收支真实性特别是罚没收入收缴情况以及财政“预拨经费”科目管理使用情况，部分市县对决算草案编制情况进行了试审。

一、审计工作基本情况

为更好贯彻落实省第七次党代会和省委七届二、三次全会精神，按照审计署提出的进一步创新审计理念，创新审计组织方式，保证审计质量，提高审计效率，努力推进审计现代化的要求，省审计厅通过整合审计项目和资源，将本级政府预算执行审计和扶贫资金审计调查、十二个重点产业扶持资金审计调查、地方政府隐性债务审计、税收征管审计、土地出让收入审计及农村公路审计项目有机结合，财政审计与各类专项审计同步进行，实现一审多果、一果多用，全面提升审计工作绩效；共组织全省各级审计机关审计人员及中介机构人员204人，同时在省本级和18个市县开展此次审计，做到横向到边、纵向到底，减少重复审计，审计成果省市县共享。

二、审计发现的主要问题

（一）财政预算执行的总体情况审计方面。

1．2017年市县部分支出预算执行情况不够好。

根据18个市县财政部门提供的2017年决算草案反映：

（1）18个市县一般公共支出预算的完成情况总体较好，与调整预算数相比，有3个县完成比例较低，分别为77.84%、78.08%、83%外，其余均超过93%，白沙、三亚8个市县达到或超过100%。

对各市县明细支出科目分析发现，仍有部分支出科目执行情况不够好，如1个市“国土海洋气象等事务支出”1,087万元，完成8.91%，“粮油物资管理支出”222万元，完成13.44%；1个县“国土海洋气象等事务支出”2,323万元，完成13.81%；1个县“其他支出”6,145万元，完成22.09%；1个县“节能环保支出”6,071万元，完成31.23%。

（2）18个市县政府性基金支出预算的总体完成情况一般，仅昌江县、三亚市完成超过100%，白沙县、琼中县超过90%，属完成较好的；有8个市县完成比例在80%以内，最低的3个市县完成比例分别为32.1%、43.07%、47.87%。对各明细支出科目分析发现，部分支出科目完成情况不好，甚至出现零支出。如1个市“商业服务业支出”完成比例为0，1个县“社会保障和就业支出”仅完成27.03%，1个市“城乡社区支出”完成30.4%。

经对完成预算较差的支出科目涉及的项目进行延伸抽查发现，支出慢的原因主要有：一是部分资金指标可以在年初明确到单位、项目，但财政部门仍编入代编预算，导致在执行中预算指标下达较晚，项目难以执行；二是财政项目库入库标准较低，未能做到入库项目资金安排即能开工建设，部分项目前期选址征地工作尚未完成但也安排资金，导致资金无法拨付形成实际支出；三是部分项目执行情况不佳，财政部门及项目主管部门在编制第二年预算时未认真审核，仍继续安排资金导致资金沉淀，无法支出，如1个县现代农业生产发展资金雪茄种植项目2016年仅完成预算0.02%，2017年完成为0；四是部分专项资金上级主管部门未制定实施方案，明确具体发放对象，导致无法拨付发放；五是未按项目实施进度分期安排预算，部分项目进度未达到申请标准，导致资金无法拨付。

2．年初预算编制不精准，年中调整预算与年初预算相比差距较大。

6个市县存在年初预算编制不精准，调整预算数与年初预算数相比差距较大。其中一般公共支出预算24个科目，涉及调整最多的有21个科目，单个支出科目调整金额数与年初预算数对比最高的1个市“金融支出”科目，调整预算数与年初预算数相比，占比3325%；1个县“交通运输支出”科目，调整预算数与年初预算数相比，占比3033%。政府性基金支出预算11个科目中，涉及调整最多的有9个科目，单个科目调整金额数与年初预算数对比最高的1个市“债务发行支出”科目，调整预算数与年初预算数相比，占比900%；1个县“城乡社区支出”科目，调整预算数与年初预算数相比，占比30.63%。

预算调整从程序上看已按预算法要求履行了向人大报告的程序，但是调整后金额与年初预算数相比差距较大，部分科目调整后的执行情况也不理想，如1个县一般公共支出中“交通运输支出”年初预算为1,585万元，调整后预算数为48,080万元，调整比例为3033%，但决算数仅为23,379万元，完成比例为48.63%；政府性基金支出中“城乡社区支出”年初预算为320万元，调整后预算数为98万元，调整比例为30.63%，但决算数仅为40万元，完成比例为40.82%。显示出部分市县财政在编制预算时不精准，未能进行科学测算。

3．3个市县政府性基金预算编制不科学，收入调整预算未完成导致支出预算未完成。

2017年1个县政府性基金预算收入合计6.5亿元，完成调整预算18.45亿元的35.24%；1个市2016年市本级政府性基金预算收入16.84亿元，完成预算22.05亿的76.37%，2017年完成53.85%；1个市2016年地方政府基金收入仅完成4.74%，2017年仅完成18.59%，完成情况不好。3个市县由于收入预算未完成，导致应由预算收入安排的支出没有收入来源，部分支出已经发生，只能转到预拨经费挂账，挤占了其他资金。反映出市县财政部门在编制基金预算时未能科学测算当年基金收入，合理匹配安排基金支出，导致在收入未完成的情况下支出无法完成，

4．预算支出实行权责发生制核算特定事项，未向本级人大常委会报告。

2017年末，7个市县财政通过采用权责发生制，将尚未实际支出的事项列报预算支出，转为“国库集中支付结余”，涉及金额50.06亿元，但财政部门未按照预算法规定向本级人民代表大会常务委员会报告该事项。

（二）财政收支真实性审计方面。

1．以拨作支虚列支出41,326.19万元。

2017年度，3个市县通过以拨作支等方式虚列支出41,326.19万元。如，2个县将国库资金拨付到财政国库中央特设专户、财政经建专户、部门拆迁补偿专户等专户中，但当年专户仍有37,809.07万元未形成实际支出。

2．违规使用财政资金。

（1）挤占专项资金120.12万元。

2017年，1个市财政局下达该市1个镇2016年现代农业生产发展资金（中央专项资金）540万元，用于该镇创建黑山羊扶贫示范试点项目。截至年底，该镇实际支出162.21万元，余377.79万元。2017年底，市财政局将上述资金指标377.79万元收回，将其中的110万元用于平衡该镇2017年的一般公共预算赤字。

1个市旅游局和林业局挤占多项专项资金10.12万元用于行政办公费用等开支。

（2）3个市县专项资金使用不规范，涉及金额9,278.37万元；1个市个别专项资金使用效益低，造成部分财政资金使用进度慢。

（3）2个市县以财政资金支付行政罚款。

2017年5月，1个县人民医院门急诊综合大楼及附属地库项目未经县生态环境保护局批准就开工建设，被处以罚款651.96万元。该医院向县政府申请资金支付罚金得到同意，在收到款项后作为环评罚款上缴给县生态环境保护局，并作为罚没收入上缴国库。

2016年12月，1个市旅游经济区管理委员会在未办理建设工程规划许可证的情况下，擅自兴建11栋公共租赁住房，被处以罚款1,121.63万元。经该市领导批准，市财政局以财政资金支付罚款，挂预拨经费账。

（4）1个市未经盘活安排救灾资金471.50万元补贴私营企业。

截至2015年6月，1个市2010年灾后恢复生产财政贴息资金结余中央资金500万元。2015年7月13日，省政府出台《关于进一步做好财政存量资金盘活工作的通知》（琼府〔2015〕52号），明确该资金属于盘活存量资金范围。经相关市领导批复同意，2015年8月10日，该市财政局未经盘活程序，从2010年灾后恢复生产财政贴息资金结余资金500万元中拨付471.50万元给私人企业，作为该企业贷款的贴息补助资金。

（5）1个市挪用市重点项目资金33,128.35万元购买土地。

2016年8-9月，1个市财政局根据市政府常务会议纪要精神，分4次拨付33,128.35万元到该市城乡发展有限公司用于15个市级重点项目。该公司实际未将资金用于15个重点项目，而是全部用于7块土地的收储。

（6）1个县违规出借财政资金6,600万元。

2013年11月及2016年10月，1个县政府向该县1个农场及县城投公司借出财政资金6,600万元，分别用于房地产项目启动资金及实施生态移民搬迁。至审计时止，仅县城投公司归还3,600万元，农场3000万元尚未归还。

（7）2个市县超范围支出952.23万元。

2个市县超范围支出土地出让金952.23万元用于支付办公楼维修、公务车购置等行政办公费用等开支。

3．应收未收非税收入57.35亿元。

11个市县2017年执收部门应收未收国有土地出让金及滞纳金、利息收入和罚没收入等非税收入共计57.35亿元。

4．执收部门应缴未缴非税收入11.17亿元。

12个市县执收部门应缴未缴国有土地出让金及滞纳金、利息收入和罚没收入等非税收入共计11.17亿元。

5．财政部门未及时将非税专户收入上缴国库96.48亿元。

12个市县未及时将非税收入专户中的各项收入及时足额转入国库，涉及金额96.48亿元，主要为土地出让金收入、罚没收入等非税收入。

6．9个市县欠缴省级分成收入10.22亿元。

此外，审计还发现，5个市县部分执法系统涉案款项管理不规范，长期未清理，导致部分罚没收入未能及时确认。

（三）预拨经费审计方面。

截至2017年末，18个市县预拨经费余额245.5亿元。审计发现存在以下问题：

1.超范围、违规使用预拨经费。审计发现2017年末预拨经费余额中有170.85亿元是超范围预拨，占69.59%，主要是超出了《海南省本级财政预拨经费管理暂行办法》规定的预拨经费使用的5种情况和预拨经费申请主体仅为列入本级部门预算的国家机关、事业单位和社会团体。如，1个市预拨单位为非行政事业以及社会团体单位88.28亿元，1个市预拨保障性住房BT项目经费4.81亿元。不规范使用包括借支、医院贷款贴息、法院执行款、弥补“三公”经费、重复安排征地资金等等，依然把“预拨经费”当成一个筐，什么都往里面装。如2个县分别违规借出财政资金35,200万元、4,250万元。

2.未按要求将预拨经费在年终前转列支出或清理收回。按照规定预拨经费要与当年预算指标进行直接冲抵，属于跨年度支出，必须在第二年安排部门预算指标挂接冲抵，不得长期挂账。从审计情况来看，有关市县没有按要求进行清理冲抵。12个市县存在2年以上未收回的预拨经费余额149.02亿元，大部分资金由于时间久远，既无法查明预拨原因，也无法确认预拨责任单位和责任人。

3．预拨经费不断累积形成一定的财政风险。截至2017年末，18个市县预拨经费余额245.5亿元，已形成实际支出，大部分没有预算资金来源。

对审计中发现的问题，省审计厅已按法定程序提出处理意见，并提出如下建议：

（一）加强预拨经费和财政借款事项的跟踪管理。及时列支或清理预拨经费和财政借款，确保预算执行的严肃性，对符合制度规定的临时性借垫款，应及时收回核销；对符合制度规定应当在支出预算中安排的款项，按规定列入预算支出；对不符合制度规定的财政借垫款要限期收回，强化预算的刚性。

（二）加强非税收入管理。严格执行《海南省政府非税收入管理条例》等相关法律法规，将非税收入及时上缴国库，纳入预算管理，不得延压、占用。财政部门应加强对执收单位领用票据的管理，定期核对，督促公检法纪等各执收部门加强暂扣款的规范管理，建立健全暂扣款资金管理办法，使涉案财物公开、透明管理。

    （三）加快资金支付进度。各预算单位应做好预算执行的前期准备，特别是重大项目的准备工作，力争做到资金一旦下达，就可以及时分配使用。财政部门应该加快资金审核支付，对重点和大额支出项目，要跟踪后续进展，及时下达用款额度并办理资金支付。