海南省审计厅  王拔智

病险水库除险加固工程是重大民生工程，工程质量的好坏，直接影响到人民群众生命和财产安全，具有重大的现实意义。2015年3月，海南省审计厅选择某市，作为病险水库除险加固工程资金审计试审，过程中，审计组紧扣工程质量这个建设目标，创新运用钻芯取样、水准仪等方法方式，重点剖析某中型病险水库除险加固工程，揪出病险水库除险加固工程隐蔽的质量“黑穴”，水务部门三防办主任等5名相关责任人被纪委立案调查，涉及违规违纪金额1,239万元，其中，追缴违纪违法资金234万元。

有悖常理的管理房

3月2日上午，审计组进驻某市，审计组长杨处马上要求组员将市水务局准备的资料和填列的调查表熟悉一下，重点分析A中型病险水库除险加固工程（简称A工程）。该工程分1个主坝、7个副坝，于2008年12月15日开工，2010年12月5日竣工验收。2012年12月完成决算，造价2,264万元，其中，建安费2,128万元。

负责对造价分析的老张敏锐地发现，该工程的管理房结算建筑面积有悖常理，他指出“该工程一期、二期均安排管理房，且建筑面积达434.3平方米，人均建筑面积达17平方米，在有安排仓库的情况下，该工程所属A水库管理处需要那么大的管理用房吗？这两期管理房可能有一期是假的。”

审计组立即找来水务局建设管理组李组长。李组长向审计组解释，“A水库管理处负责三个水库的管理，人员多，所以多安排管理房的建筑面积。”

带着疑问，审计组于3月3日去水库现场查看。李组长向审计组介绍到，“这个管理房还是有建设的，共有12间。”经验丰富的张处马上建议，“这个管理房长度很长，给人感觉面积很大。但是既然来了，还是量一下吧。”

审计人员老张和小许立即用皮尺对管理房来测量，管理房的长度为49米，宽4.9米，飘板1.2米，建筑面积为269.5平方米，这与一期管理房建设的要求，而建筑面积156平方米的二期管理房实际未实施。水务局和施工单位C公司想通过整齐的管理房，为失踪的二期管理房打掩护。这没有逃过审计人员的法眼，第一次查看现场初步告捷，发现水务局和施工单位通过虚假管理房，骗取财政资金17.16万元。

惊人的虚假工程水分

查看现场回来后，审计组组长杨处沉思着，“管理房是这样，其它建设内容是否也是存在一样的问题？”杨处立即召开审计组会议，征求各审计人员的意见。张处首先发表了意见，他说，“这个项目有点异常，共签订4份施工合同，分四期工程，又同时施工建设，各项子目之间重复、虚假的可能性很大。还是尽快把现场可以见得到的工程子目建设内容进行全面核实，确保在试审过程中，熟悉病险水库除险加固工程建设内容，有利于指导其它审计组的工作。重点是核实工程子目的真假，而不能用投资审计算量算价的方法去核实。”

3月4日至11日，审计组分成两组，一组负责现场勘探，将现场可以见得到的工程子目建设内容全面核实。一组负责对比四期工程结算子目，核实重复计取、虚假子目等问题。

在现场，张处、小许等审计人员冒着炎热的太阳，一项一项去核实工程子目建设内容的真实性。过程中，水务局吴局长和李组长时常地向审计组提醒，A工程已竣工多年，现场变化大，很多子目无法核实了。为此，审计人员想方设法，运用了多种多样的审计方法，有效揭露了虚假工程骗取财政资金的问题。运用Google地图、施工图片、向A水库管理处人员调查了解等相结合的方法，核实草皮护坡发现，仅有主坝一部分、一副坝进行了草皮护坡，而结算却包含了所有的副坝草皮护坡，C公司虚假草皮护坡4.25万平方米，骗取财政资金32.28万元。运用钻蕊抽样坝顶公路混凝土厚度为19cm，而结算厚度达25cm，因坝顶公路未按图施工，厚度不足，虚报冒领17.36万元。运用水准仪测量发现，第四副坝坝顶宽度加宽、第三副坝坝体加高未施工，虚报冒领土方工程32.88万元。此外，还运用现场丈量等方法，揭露了虚假工程等问题。看到审计人员的工作态度和运用的方法，水务局吴局长最后只能承认该工程建设时，并解释到，由于经验不足，工程施工管理确实不到位，还请审计组给予整改的机会。

在会议室，杨处、老张一起对比四期工程结算子目发现众多虚假子目的问题。一期主坝坝顶设计为泥结石路面，二期主坝工程坝顶设计为水泥路面，工程同期建设，施工单位C公司仍在结算中虚列了泥结石路面造价14.98万元。还有通过分期，重复虚列土公布3.57万元。白蚁防治工程免费跟踪包治期未过，市水务局却在4年内，实施两次白蚁防治工程，而A工程结算的白蚁防治工程未有相关的图片等资料支撑，属虚假工程骗取财政资金25.68万元。

运用1周的时间，审计组就将A工程的虚假子目情况进行了核实，抽查的子目造价463.4万元（以现场见得到的子目为主），C公司却通过虚假工程骗取财政资金194.98万元，占抽查造价的42%，现场见得到的子目基本上有虚假水分，甚至连4个副坝长度都有虚假，可以说，虚假的子目多、成份大、水分惊人。主要造假手法体现在：一是利用多期工程作掩盖，重复结算相同子目；二是水位测井及仪器室、管理房等现场未施工，仍列入结算；三是U型槽、路面工程等借着隐蔽工程、路段难行等，不按图施工，偷工减料。

薄弱的防渗墙

3月13日上午，审计组及时将现场核实造价的情况向分管厅领导汇报。原以为可以完成试审任务，却被厅领导提出了不少疑问，一是表面上见得到的子目都这么乱，隐蔽部分会不会更加惊人？二是病险水库除险加固的建设目标是保障人民群众生命和财产安全，我们这么核实造价水分，与工程质量是否有关？经讨论，大家一致同意，要转变观念，紧扣病险水库除险加固工程的建设目标，直盯工程质量主题，主要关注防渗墙、大坝加宽加高、安全监测设施使用等情况。但防渗墙属于隐蔽工程，无法用肉眼进行观察判断，网上也查不到各省市审计机关对防渗墙工程质量的审计情况，怎样审查防渗墙工程质量成了审计组必须要攻克的难题。

3月14日至15日，杨处利用周末时间，到图书馆下载90多篇有关防渗墙工程质量的文献资料，并对如何通过钻芯取样来分析防渗墙质量，作了大量的研究分析；同时向国家发改委、审计署等，以及设计院、检测站等部门专家咨询防渗墙审查方法。

3月16日上午，审计组召开审中分析会，杨处提出，“一是防渗墙是除险加固中最重要的一环，我们要充分利用水务部门的矛去攻他们的盾，可以找水务部门最好的D设计院，借助技术创新，通过钻芯取样，来判断防渗墙是否施工到设计深度，最主要的判断依据是是否入岩；二是要学会四两拨千斤，撬开病险水库不除险的质量黑幕；三是要熟悉钻芯取样的工作记录程序、成果记录本等情况，以防D设计院工作造假。”张处就如何选择防渗墙的钻芯点提出了好的建议，就是从图纸中选取防渗墙建设的一个最深点和两个断面点。

3月18日至20日，应审计的要求，D设计院安排相关设备和人员进驻A工程现场，依测量查找出事先选好的三个坐标点，分别通过硬钻的方式，抽取防渗墙的芯样，同时不断利用测偏仪，记录钻头的运动轨迹，尽可能保证钻探头的垂直工作。审计人员小许和老黄每天早出晚归，顶着当空的烈日，现场见证了钻芯取样全过程，并作好拍照记录，如现场、每一节钻芯情况等；同时，全程测量和记录每个钻的钻探过程，含导墙顶、坝体填土、防渗墙、强风化玄武岩、中风化玄武岩等情况。

3月20日傍晚，为了防止D设计院事后更改事实，杨处要求D设计院现场负责人第一理出结果，画出结果图（主要含坝顶高程、导墙顶、坝体填土、防渗墙，以及土类别等），填好相关成果记录本，交由现场业主代表、A水库管理处代表、D设计院现场负责人等签字确认。

3月21日上午，尽管是周末，审计组还是召开会议，将钻芯取样结果和施工图设计情况进行对比分析。结果吓人，钻芯取样钻出质量大问题，A工程防渗墙存在重大质量隐患，除险加固工作意味着失效，整个病险水库等同于白做。主要体现在：一是防渗墙工程施工未按设计要求入岩石，离岩石实际最大距离达3.6米，防渗墙底部与岩石之间，仍留有一层渗流薄弱环节，违背设计的初衷，防渗墙工程存在质量“黑穴”，导致水库存在安全隐患。二是防渗墙施工偷工减料，长度未达设计要求，比设计长度短，最大差距达33.57%，大坝稳定性和防渗存在隐患；同时，按3个钻芯取样结果测算，C公司虚报防渗墙造价，骗取财政资金371.89万元，占防渗墙造价749.72万元的49.6%，其中，虚报不入岩石的造价233.63万元；防渗墙长度不足，按加权平均计算，虚报造价138.26万元。

失效的安全监测设施

据了解，水库大坝安全是一个发展动态的问题，前阶段加固并不等于高枕无忧。安全监测设施是掌握水库大坝安全动态的重要手段，起到对大坝变形、渗流的实时动态监测，以及及时发现问题，及时向水务部门提供预警提示的作用。每个中型水库均要求安装安全监测设施。

3月23日，审计人员到A水库管理处，核实安全监测设施安装及使用情况。A水库管理处管理员邓某看到安全监测设备清单后，立即给审计人员介绍，“时间久了，这些设备基本上都坏了。”

杨处马上问，“据我们现场核查发现，配套水位自动测报系统的水位测井及仪器室未施工，安全监测设备在哪安装？怎么安装？相关的设备放在哪里？如果你不如实介绍情况，后果将由你负责。”

看到问题的严重性，邓某也就如实地说了，“这些设备当时是在工程竣工后，施工单位送过来了，也没有说明使用方法，只是将这些安全监测设施放在会议室，一直以来，也没有人用。也只有打印机等办公设备使用得多。”说完，就带着审计组到一个房间，看设备。

进入房间一看，有些设备连包装袋都没有打开过。审计人员立即作了拍照，并统计安全监测设备的安装及使用情况，现场有12件设备，价值9.54万元，其中，有6件已损坏，涉及6.23万元，占65.30%；有3件设备一直未用，涉及1.18万元，占12.37%；仅有避雷针等3件设备在用。而其它7件设备已不存在，涉及8.79万元，占47.95%。可以说，这样的安全监测设施安装走形式，设备未发挥作用，导致对大坝变形、渗流的安全监测运行管理处于无监控状态。此外，再加上配套水位自动测报系统的水位测井及仪器室未施工，对大坝变形、渗流的安全监测设施无法发挥作用。

虽然安全监测设施造价不高，其发挥的作用却很重要，但没有得到水务部门的重视，在A工程防渗墙存在质量缺陷的情况下，对大坝变形、渗流的安全监测设施安装也不到位，弄虚作假，水库实时安全监测缺失，水库运行管理仍存在安全隐患。

失踪的大坝加高加宽

大坝坝体加高、坝顶加宽是病险水库除险加固的重要措施。就如同木桶一样，周围的木板，只要有一片短了，木桶就不能装满水。水库也一样，如果大坝加高加宽未施工，那么水库的防洪、防渗功能就会丢失。而大坝坝体加高是一项极隐蔽的建设内容，用肉眼无法核实，需要运用水准仪等工具，方能核实。

审计组询问市水务局李组长的时候，他一直坚持地说，“A工程基本按设计图施工了。为了提高水库的防洪能力，有两个副还进行了坝体加高、坝顶加宽。”核实情况要用数据来说话，不能让被审计单位的人员忽悠，杨处如是想。

3月10日和11日，审计组要求水务局技术人员，利用水准仪对主坝，以及全部副坝的高程情况进行测量，隐藏的大坝坝体加高、坝顶加宽终于显露出来，不仅未施工、“失踪”了，连副坝的长度也存在较大的虚假水分。一是第三副坝坝顶原高程65m，设计要求坝体高度加高1.5m。经测量，该副坝坝顶高程仍为65m，表明该副坝坝体加高未施工，离设计高程仍有1.5m的差距，离校核洪水位65.49m仍有0.49m的差距。尽管施工单位将防浪墙加高，但该副坝两边高程低于校核水位，且长度172m比设计少19m，水库防洪无法封闭，未达设计防洪的要求，水库仍存在漫顶溢流的风险，加上该副坝的U型槽未建，未有临时溢流保护措施，水库存在安全隐患。二是第四副坝坝顶原宽度4m，设计坝顶宽度5m，设计要求加宽坝体厚度。经测量，该副坝坝顶宽度仍为4m，表明该副坝坝顶加宽未施工，且该副坝长度307m，比设计少183m，少37.35%，未达设计防洪的要，水库存在安全隐患。

2个副坝工程坝体加高和坝顶加宽未施工，水务局和施工单位C公司虚假工程建设内容，骗取财政资金32.88万元的同时，水库未达设计防洪要求，存在重大安全隐患。

形同虚设的监督

施工环节是项目实施的核心、关键，前期工作要在这里体现，所有效益要依靠这个环节。工程存在那么多的虚假工程、工程质量隐患，是什么原因造成的呢？监管是否失职？带着疑问，审计组首先找来监理人员来了解情况。

“你们现场安排多少监理人员？防渗墙深度是怎么监督的，由谁来拉绳？验收过程有没有测量？监理有无对造价进行审核把关？”杨处问监理人员王某。

知道审计查出众多的虚假工程和工程质量隐患问题后，王某知道瞒不住了，只好如实回答，“日常只有我一个人在现场，工作需要时，公司才派另外一名年轻人过来帮忙。对于防渗墙深度，我和业主代表也会到现场查看，但绳子是由施工单位来拉。验收过程，主要是看资料，现场看外观，没有测量。对于结算造价，我们也没有造价方面力量去审核把关。”

可以看出，监理单位是严重失职的。一是现场仅安排1人长驻现场，监理力量明显不足，较投标承诺4人少3人，少75%。二是现场监理流于形式，对防渗墙隐蔽工程防渗墙监理不到位，未有防渗墙隐蔽工程原始测量数据，没有拍照、没有录像；测量防渗墙由施工单位拉绳测量，未能及时发现防渗墙长度与设计不符合的问题。三是审核流于形式。在现场没有安排检测仪器和测量工具。对施工单位报送的结算，没有现场复核，仅是签字盖章确认，相关数据由施工单位测量和报送。

审计组继续以结果为导向，倒查业主履行职责的情况，结果发现，业主组织验收走形式。一是市水务局在主持分部单位工程验收时，只是用1天时间查看资料和现场看外观景象，未按《水利水电建设工程验收规程》的要求，现场检查工程完成情况和工程质量，存在验收走过场现象。二是验收组未用仪器设备对坝体高度、宽度、长度等情况进行测量，未真正核实施工单位是否按设计要求完成施工内容。此外，业主均知道A工程是施工单位C公司转包给个人来承建，也未给予制止，造成承建人为了利益最大化，未按图施工，偷工减料，造成工程存在工程质量隐患的同时，还骗取财政资金。

可以说，以审计结果为导向，倒查相关单位履行职责情况发现，业主、施工和监理三方均不同程度存在职责履行不到位的问题，施工单位未按图施工，偷工减料，监理、业主视而不见，甚至包庇、纵容，三方之间缺乏应有的内在制衡，造成工程建设管理“形同虚设”。

据此，审计组用了一个半月的时间，完成了某市病险水库除险加固工程资金审计试审工作，运用钻芯取样新技术，钻出防渗墙工程的重大质量隐患“黑穴”，除险加固工程不除险，仍存在安全隐患，揭开了业主、监理、施工监管“形同虚设”的真相；揭露了水务局在项目施工管理、竣工验收、结算审核中把关不严，导致施工单位编造和提供虚假竣工结算图纸通过结算审核的行为得逞，存在将未施工项目纳入结算行为，虚报194.98万元，占总抽查造价463.4万元的42%。审计将A工程的突出问题及时移送给纪检监察部门，市水务局吴局长、纪检组长金某、三防办主任周某、建设管理组李组长，以及A水库管理处主任陈某等被立案调查，施工单位C公司和监理人员王某被列入全省水务建设市场黑名单；同时，促进水务部门建立健全《水利工程分部工程、单位工程验收质量监督指导意见》等5项制度，已追回财政资金234万元。