土地开发整理是在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程手段，对土地利用状况进行调整改造，综合治理，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的利国利民工程。近年来国家投入了大量的土地整理项目资金，因此，土地整理项目也成为审计监督的重点。

案例

多年来，国家投入大量资金开展土地整理工作，这对增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件、促进村庄整治和城乡经济社会发展都发挥了重要的作用。

与此同时，土地整理工作具有专业性强、资金链长、组织形式多样、实施程序复杂等特点，给审计工作带来了巨大的挑战。
    某市审计局对某镇某村土地整治项目开展了细致深入的审计，审计人员通过合同的研读、图纸的核算、现场的勘察、签证的辨伪、经验的迁移等一系列审计方法为国家挽回损失300多万元，核减率高达16%。

疑点初现

在现场勘察的过程中，审计人员发现有些渠道和村内道路的水泥颜色以及沟渠做法不一致的现象，这触动了审计人员敏感的神经。
    经现场对现场施工单位代表进行核实，施工老板死死咬定是他们做的，并且义正言辞，而建设单位由于缺乏完善的施工监督管理机制，对现场的情况又不甚了解。
    但是其中一位施工现场代表犹豫的眼神和回答问题时不自然的表情和动作使审计人员产生了怀疑，凭经验判断，这里面肯定有“猫腻”。
    于是审计人员灵机一动，暗中询问了当地的村民，了解到这些路、渠并非该施工单位所做。

落实证据

对当地村落修整情况熟悉的审计人员联想到了该市“一事一议”项目，现场勘察人员立即将这一情况报告领导，由领导联络该区农村综合改革工作领导小组的人员，向他们取证该镇近三年来“一事一议”项目情况表并邀请相关人员进行现场比对。
    经多方核验，某些村内路确是“一事一议”的项目，在凿凿铁证面前施工单位终于承认该部分包含于原设计中，但在合同内取消了项目，他们并没有进行施工而虚报了工程量。
    正是凭借敏锐的“嗅觉”、细致入微的态度和敬业精神，审计人员成功识破了施工单位的猫腻，为国家挽回了XXX万元的损失。
    一个 “三农”保障工程，结算水分竟高达16%！不禁让审计人员感到痛心！

审计建议

如何能让土地整理这一举措既保护“耕地红线”又能成为老百姓的“生态红利”呢？
    一是多方联动确保质量，前期立项审批要严控，中期建设单位的监督管理机制要健全，后期各部门的核验审查要周密；
    二是关注资金使用情况，要按照土地整理项目资金管理办法，建立项目台账、单独核算，保证专款专用；
    三是利用先进仪器现场勘测，获取精确数据，利用先进的GPS卫星定位仪器，对完工的田间道路工程长度进行实地测量，并通过科学卫星定位及技术，快速、高效、准确地审核工程量；
    四是要关注生态效益情况，开发整理后净增的耕地及时发包给当地村民耕种，健全配套耕种设施。（洞见信息价值）

审计重点及内容

一、查规划设计，看急功近利

规划设计是指导土地整理项目实施，实现调整土地关系、改善土地利用结构和生产生活条件、增加可利用土地面积和有效耕地面积、提高土地利用率和产出率等目标的指导性文本。规划设计应当遵循统筹兼顾，合理布局，保护生态，改善环境，优化资源配置，可持续发展等原则。但是，在实际工作中，一些地方政府往往急于争取项目资金而忽视规划设计的科学性和长远性，项目建设规划与本地的土地利用综合规划、小城镇建设规划等相冲突，在建项目或已建成项目由于工业经济的发展、小城镇建设的发展以及道路等国家重点建设项目的需要而造成破坏或废弃，与农业综合开发项目及大型商品粮基地建设等项目重复，形成重大损失浪费，从而影响财政资金的长期使用效益。审计中应关注急需土地整理的区域没有被纳入项目规划，而被纳入项目规划的区域往往土地利用率较高，经整理后变成当地政府形象工程的现象。
    二、查工程招标，看瞒天过海

土地整理项目资金由国家投资，因此工程必须进行公开招投标。但在实际工作中，弄虚作假、瞒天过海的违纪违法行为大量存在，主要表现形式有：一是借用资质投标；二是虚假资质投标；三是围标串标；四是不实行招投标；五是部分工程剥离，规避招投标；六是以邀标方式代替公开招投标；七是业主暗中操纵部分标段招投标，使指定单位或个人中标。在审计中，审计人员应当重点关注那些与业主关系密切的施工单位，如业主的关联企业等。
    三、查土地面积，看无中生有

一是项目区总面积无中生有。土地整理项目区的面积越大，国家投入的资金就越多，因此一些地方想尽办法虚报面积以套取国家资金,还有些地方在申报时就与当地农业综合开发部门或其他类似项目的主管部门相互串通,同一地块重复申报,以套取国家资金。审计中必须对项目区的面积进行审核，有条件和技术支持的地方可以利用GPS导航仪对照项目规划图和现状图的坐标计算出面积，然后对比；要利用拆迁补偿的名单、统计年鉴等资料，结合实地走访发现端倪。二是耕地增加面积无中生有。新增耕地是土地整理项目效益的重要指标，国家规定，土地整理重点项目是以增加耕地面积为主要目的，集中资金成规模进行耕地开发，净增耕地面积不低于项目规划设计面积的10%；基本农田土地整理项目的耕地净增率不得低于3%。耕地增加的主要途径是开发其它农用地、未利用地和减少田坎，审计人员应对比整理前后的土地现状，并结合走访摸清耕地增加的真实性。
    四、查土地平整，看金蝉脱壳

土地平整是土地整理项目中的基础工程，其施工难度相对较小，技术含量较低，质量风险也很低，因此，一些地方的土地整理中心将土地平整工程从整个工程中剥离出来，交给指定的单位施工并从中牟利。其方式主要有两种，一是直接剥离，或通过操纵使指定单位中标，收取管理费或列支各种费用；二是指使各标段的中标单位将各自标段的土地平整工程交付指定单位施工，工程款拨到中标单位后再拨至指定单位。审计人员必须通过审查工程量清单和施工单位账目发现问题。
    五、查工程造价，看偷工减料

农田水利和田间道路是土地整理项目的主体工程，因而审计人员应重点审查项目工程造价和结算是否真实、合法和有效。工程造价不实主要有两种类型：一是采取虚增工程量、变更单价、高套定额、偷工减料等方式高估冒算，造成工程造价不实；二是项目建设单位、施工单位以及工程监理和造价等中介机构相互串通，编制虚假工程结算资料、虚报工程完成投资额，骗取、套取项目资金。实际情况往往是各个标段都不相同,因此应注重运用对比分析的方法，将项目预算、竣工或验收资料数据、实地核查数据、工程造价审核数据以及项目资金结算数据进行对比分析；到被审计地农发部门调查相同或近似地类的农业综合开发土地治理项目亩平投资额，与土地开发整理项目亩平投资额相比对，对差异较大的，按建设内容逐项对比分析差异的原因，从中发现问题。
    六、查设备采购，看子虚乌有

在项目规划设计和投资预算中都安排了一定金额的设备采购费，一般用于购买水泵、变压器等工程必用的设备，因其数额不大容易被审计人员忽视。一些被审计单位往往在设备采购上做手脚，主要手段是虚列采购数量套取资金，甚至与生产厂家和供应商联合造假。因此审计人员应从采购票据的真实性入手，与规划设计进行对比，并进行实地调查从中发现线索。

审计方法

一、项目档案审阅法

国土部门的土地整理项目档案一般比较规范，从项目前期立项、申报、规划设计，招投标、合同，施工管理、竣工验收等资料都应归入项目档案。在审计中沿着项目实施顺序，审阅每项程序记录的完整、真实、合法性，通过审阅项目档案存在的问题，进一步进行延伸审计来发现案件线索。例如规划设计资料与施工现场实际情况差距很大，有可能存在虚报项目套取资金问题；应招投标未进行招投标直接指定施工或供应商的，可能存在利益输送和工程质量低劣等问题；竣工验收资料中对未完工项目或明显不达标项目通过验收，就可能存在利益输送或验收人员渎职问题等等。
    二、财务账面审核法

通过对土地整理项目年度会计报表、账簿及凭证进行审核，从账面上发现主管部门截留土地整理资金弥补单位经费、扩大资金使用范围、超现金支付限额付款、支付对象与合同方不一致、未按规定进度支付工程款等问题，透过分析上述问题，发现问题背后深层次问题。如向非合同方或个人支付工程款可能存在转包、分包以及借用他人资质参与竞标施工等问题；超规定进度支付工程款，可能存在施工单位与建设单位有关人员利益输送等问题。
    三、图纸对比法

将土地整理项目设计图与土地利用现状图对比，关注是否有土地整治项目将原有已建成工程重新包装、简单修缮后按照新建项目上报工程量的情况。将土地整理项目设计图与农业综合开发、土地增减挂钩项目等涉农项目设计图进行对比，了解是否存在多个项目在同一地块进行申报立项。如果存在上述现象，可能存在虚报项目或虚报新增耕地等，再结合财务审计和相关调查对虚报套取的资金流向进行核实，揭露出违法违规问题。
    四、实地察看法

对项目建设资料、财务资料的审核，不能让审计人员有很形象的概念，必须深入项目实施现场，实地对项目建设地点、建设内容、实施情况、工程质量、后期管护、项目效益等情况进行调查了解，对工程量进行核实。通过现场察看项目建设情况和核实工程量，能够发现虚报项目、虚列项目支出、项目质量不达标和损失浪费问题。尤其是损失浪费问题，许多都是因为相关责任人员失职渎职，规划设计不符合实际、工程质量不达标、重复修改、以及后期管护不力造成后期毁损严重，造成国家资产的重大损失浪费，这些都必须现场实地调查和取证，才能发现相关问题。
    五、问询调查法

对于项目实施情况和资金的流向，除查看建设资料和审核财务资料外，还可以对有关人员进行电话和现场问询调查。例如，询问土地整理项目实施地的村干部及农户，了解工程实施情况，发现是否存在施工地块并非土地整理项目实施，而是其他项目实施；另外在征地拆迁、青苗等补偿费发放情况，必须核实被补偿农户，可以通过电话或入户询问等方式抽查补偿资金的落实情况，从中发现问题和案件线索。